网约车平台从一开始做出租车的打车软件，到推出“专车”“快车”“人民优步”“顺风车”等，不仅它们自身在不断演进(从互联网+出租车，到互联网+分享经济)，同时也持续地改变着出租车行业和出租车服务市场。梳理这个演进的过程，是探讨传统出租车与网约车如何协调发展的前提。

一、叫车软件改变信息传递和定价方式

网约车出现之前，出租车市场是什么样子?并非一派歌舞升平。事实上，出租车业向来是一个争议不断、乱象频生的行业。首先，在消费者一端，“打车难”的抱怨几乎从未停歇。需要用车的时候，打不到车，这是民怨焦点。除此之外，还有对出租车服务质量不高、车型低端等等的批评。其次，在出租车公司方面，企业一方面对政府的过度管制(例如运价限制、车型限制等)不满意，另一方面又认为执法机关对非法营运车辆打击不力，以至于数量管控形同虚设。企业既要政府管，又要政府管得恰到好处。第三，司机也是怨气冲天。他们抱怨公司的“份子钱”太高，工作压力太大，政府的补贴太少。在出租车经营权由个人持有的一些城市，政府发放新的经营权，或者要到期收回经营权都会引发经营权持有人(投资者)的抵制。有时还会爆发示威抗议乃至冲突。第四，政府主管部门也非高枕无忧，一面要应对民众对这个行业的各种批评，另一方面还要协调行业内部的经营权配置、行业秩序、企业管理、监管执行等，简直是焦头烂额。

打车难的根源，一是车辆受数量管控，总量供给不足;二是信息传递手段原始，巡游出租车靠司机眼力发现乘客，乘客靠招手呼叫出租车，双方传递需求或供给信息的方式非常原始、低效，浪费了大量运力。

2012年，市场上出现了利用移动互联网和GPS技术叫车的APP。手机安装叫车APP之后，用户可以同时向周围许多的出租车发出用车需求，安装该软件的出租车司机也可以持续地接收到更多的用车信息。也就是说，叫车软件可以将一个需求信息发送给尽可能多的服务供给者，也能把服务供给信息传递给尽可能多的需求者。很显然，叫车软件提升了出租车的使用效率，一定程度上缓解了“打车难”。

在僵硬的运价管制之下，叫车软件只能传递供求信息，而不能传递需求强弱的信号。运价管制阻碍了出租车运力的市场化配置。叫车软件于是开发了“加价”功能。通过乘客自愿向司机支付一定金额的“小费”“感谢费”“调度费”等，软件将一定范围内的出租车优先配置给出价最高的乘客(推定其为需求最强烈、最迫切的人)。这样，出租车业原有的僵硬的运价管制也被局部松动了。当然，有些地方的监管机关坚决反对这种“加价”和“变相加价”的做法，将之作为违反运价管制的行为查处。但是加价功能事实上一直存在。

叫车软件解决了信息传递问题，但解决不了出租车总量供给不足的问题。在出租车数量固定且供给不足的前提下，加价功能似乎加剧了资源配置不公：越是出价高的人越容易打到车，而出价低的人就更少有机会叫到出租车。所以，最根本的难题还是运力供给不足。

二、车辆分享打开运力供给的瓶颈

2014年2月，优步(Uber)正式进入中国，在上海、广州、深圳三个城市推出高端商务车服务。2014年下半年，易到、快的、滴滴、神州租车等公司也相继推出网络预约“专车”。所谓“专车”，是指通过互联网平台及多重协议架构实现的，为用户提供点到点运送服务的高档轿车。“专车”的车辆一部分来自汽车租赁企业，另一部分是居民的高档私家车，均非出租车营运车辆。“专车”的车辆档次较高，它们的出现弥补了原有巡游出租车市场缺少高档预约商务车辆的缺口。专车的服务价格也比出租车运价高。

2014年秋，优步推出了以中低档车为主的、运价较低的“人民优步”(People’s Uber)。人民优步的车辆均来自私家车。任何能够通过背景审核的人，都可以通过网络平台，用自己的私家车提供服务。2015年2月滴滴和快的宣布合并。5月，滴滴“快车”上线。6月，滴滴“顺风车”上线。

各类专车和快车的出现，为居民出行提供了另类选择，实际上打破了原有出租车服务市场的管制壁垒。在市场上为乘客提供点到点运送服务的车辆不仅是出租车，而且还有汽车租赁公司的车和私家车;司机也不只是领有出租车从业资格的专职司机，还有无出租车从业资格但通过平台审核的兼职司机。专车和快车都避免外界将自己定位为出租车。它们的出现造成了传统出租车之外的一类点到点运送服务提供者。出租车的数量管控尽管仍然在规范文件上牢不可破，但事实上已名不副实。

怎样看待这个现象呢?有人将专车和快车简单地定性为“非法营运”。有人认为专车、快车属于“监管套利”。笔者在2015年2月曾经撰文讨论了这个问题。我的基本看法仍然是，网络专车、快车是一种商业创新，在法律上则是一种避法行为。

首先从商业上看，专车、快车的两股驱动力，一是强大的市场需求，二是信息技术的发展。出租车不能满足市场需求是由来已久的事情。但长期以来，弥补这种供给不足的手段是自发产生的所谓“黑车”。除了那些长期服务于特定社区的“黑车”，由于司机与乘客在反复交往的过程中形成了信誉机制，通常情况下，“黑车”对一次性交易的用户是缺乏可信赖性的。“黑车”不是解决市民出行难的可靠途径。网约车平台利用最新的信息技术，实现了对接入司机和车辆的事前审查，基本做到了供需双方的实名制。而且，对服务过程有全程记录甚至实时跟踪。这就极大提升了供需双方建立互信的可能性。网约车平台不仅使原来不可能的交易成交了，而且还有效地动员了尽可能多的非营运车辆分享闲置运力，把以前完全浪费掉的资源利用起来。既为社会提供了有效的供给，又为一部分人提供了增加收入的机会。专车、快车的创新就体现在运用新技术促成资源分享，满足了原有系统无法满足的市场需求。

其次，从法律上看，专车、快车的创新是通过复杂的合同架构规避管制壁垒的避法行为。避法行为并非都是有危害性的。相反，许多创新最初都表现避法行为。对待避法行为，不能刻板地适用法律，而应该坚持从公共政策的高度解释法律法规，必要时立法机关应该及时修订法律法规。因为，法律的目的是要最大限度地促进公共福祉，法律不应该束缚有益的创新活动。

三、促动部分出租车公司实现“互联网+”

网约车不仅在外部增量上改变了原有的出租车服务市场，而且还促动了出租车行业内部的技术升级。典型表现就是，一部分出租车公司也开始走上了“互联网+”的道路。

2015年7月，上海大众交通(集团)董事长杨国平接受采访时表示，传统出租车公司必须“主动拥抱互联网”。他们将开发自己的叫车APP“大众出行”，改变原有的车辆调度方式和车资支付方式，实现互联网化。

2015年9月，首汽集团和祥龙出租公司面向北京地区推出“首汽约车”APP，该平台提供预约出租车服务。

此外，广州的四大国有出租车公司也共同参与，推出了“如约”平台。据媒体的不完全统计，截止2016年6月，全国已有近20个城市上线了地方性叫车平台。

除了自建平台的出租车公司外，还有一些出租车公司直接与现有的网约车平台对接。例如，2016年4月，上海海博出租公司的500辆出租车直接加入滴滴出行的约车平台。南京市的几家出租车公司也在与网约车平台协商合作。

传统出租车公司主动“拥抱”互联网，有其特有的优势。除了像上海大众董事长杨国平说的那样，有“一支可靠的司机队伍”外，更大的优势其实是它们拥有经过行政许可的出租车经营权(俗称出租车“指标”、“牌照”)。有些媒体或者企业将出租车公司的网约出租车称为“官方专车”，是有道理的。一方面，这些预约类的高档出租车都是拥有官方许可的出租车营运资质的车辆，另一方面，这些出租车公司通常都有国资背景或者本身就是国企。

国资背景的出租车公司进入网约车平台的竞争之中，一方面增加了该市场中的竞争者数量，对消费者不无益处，但另一方面也引发了对能否展开公平竞争的担忧。央广网2016年6月的一个报道指出：“今年全国两会的网约车专题新闻发布会上，交通运输部运输服务司司长刘小明曾公开推荐首汽约车。如果说，滴滴们背后的巨额资本造成市场不公，那么，国资是否应该进入这样的竞争性领域?官方有选择的力挺，会否带来新的不公呢?”考虑到交通主管部门目前正在斟酌制定有关网约车的监管规范，如何定位网约车尚存在尖锐的争论意见，上述担忧不无道理。

目前，出租车公司推出的“官方专车”均应属于“出租汽车电召服务”(参见《出租汽车经营服务管理规定》，交通运输部令2014年第16号)。这些车辆的经营资质是来自监管部门新作出的行政许可，还是变更了企业原有的巡游出租车的经营资质?这些经营指标是否应该公开、公正地向市场发布，通过竞争优胜劣汰?预约出租车是不是仍然要像巡游出租车那样执行僵硬的数量管控?这些都是值得关注的问题。

传统出租车公司将其服务与互联网结合，是一个值得肯定的动向。在出租车服务的市场中出现多元化的竞争者也有利于市场本身的发展。但前提必须是，政府主管及各监管部门应当尽力维持公平竞争的环境。

四、难题所在

毕竟，有能力“主动拥抱”互联网的出租车公司是极少数。大多数中小出租车公司以及事实上的个体出租车业主，究竟如何在车辆互联网分享的大趋势中升级转型，出租车如何与网约车融合发展，仍然是一个需要不断探索的领域。

如前所述，网约车平台已经为出租车提供了技术升级的支持。但是，仅有技术升级，出租车公司还是无法完成转型。因为，现有的出租车数量管控和运价管制将企业经营的核心决策权(如产量、车型、定价决定权等)全部分配给了监管机构。用一位北京出租车公司负责人的话讲，“几乎所有的市场要素、经营管理要素均为行政资源配置或行政手段管制。”出租车企业没有动力也没有办法开展竞争。“份子钱”、经营权的非法交易等“怪现象”的根源都是僵硬的数量管制、运价管制。所以，不放松出租车行业的管制，转型升级出租车企业就是一句空话。

从前文的梳理可见，网约车出现以后，在广义的出租车服务市场上，至少从增量的角度看，数量管制、运价管制实际上都不同程度的松动了。各种网约车平台的发展已经为传统出租车的升级转型提供了技术支持、示范样板、组织平台和可能的合作伙伴抑或竞争对手。出租车企业能否升级转型，取决于政策制定者能否妥善改革现有的各种管制。

出租车行业的治理是一个世界性难题。移动互联网的发展为传统出租车业的升级转型带来了历史性的机遇。如何协调传统出租车行业与新兴网约车行业的融合发展，这是全世界交通管理部门共同面临的重大问题。新问题需要新思路、新办法。我国网约车行业的发展目前已走在世界前列。我们的监管政策也有条件开创出一条新路。